Servidão administrativa

O direito de propriedade sofreu profundas transformações no decorrer da história. Dos traços absolutistas presentes na Antiguidade Clássica, em que o proprietário, indistintamente, era aquele que tinha a posse do bem; da intervenção estatal, na Idade Média, na qual o Rei era o detentor do poder e, consequentemente, da propriedade; evolui, no século XVIII, para um direito natural e individual, considerado de maneira absoluta, exclusiva e perpétua, propiciando ao proprietário o direito de uso, gozo e disposição do bem, consoante a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. No Século XX, com o advento do Estado Social de Direito, adota-se uma nova concepção de propriedade observando sempre sua função social, tendo em vista o interesse da coletividade.

Nesse contexto, a Constituição da República Federativa do Brasil garante ao titular da propriedade o direito de usar, gozar ou usufruir da coisa e o direito de dispor, reivindicando-a de quem ilegalmente a possua. Esse direito, todavia, encontra limitação na função social da propriedade, prevista no art. 5º da CRFB/88, que prevê a harmonização entre o direito de propriedade, tido anteriormente como absoluto, e a ideia de bem comum e interesse coletivo. Surgem, então, as intervenções estatais, dentre elas, a Servidão Administrativa.

1. CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA

Servidão administrativa é o direito real público que permite à Administração usar uma propriedade privada em benefício do interesse coletivo.

Nas palavras de Di Pietro (p. 152, 2011), servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em face de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública.

Trata-se de um direito real público porque pode ser instituída em benefício de obras ou serviços públicos federais, estaduais ou municipais, bem como de suas autarquias, fundações públicas, empresas estatais e concessionários de serviços de utilidade pública, posto que seu objetivo é permitir a utilização da propriedade particular para fins público sem retirar o domínio de seu proprietário. Cabe, desta forma, ao particular suportar a conveniência pública sobre sua propriedade.

Os exemplos mais comuns de servidão administrativa são a instalação de rede elétrica, a implantação de gasodutos e oleodutos em áreas privadas para execução de serviços públicos. A jurisprudência dos nossos Tribunais é farta nesse sentido:

Ementa: Apelação. Indenização. Desapropriação indireta. Prolongamento de ruas projetado. Canalização de esgoto. Servidão administrativa. No caso, não está em questão apenas a destinação futura da área, mas o uso atual, já efetivado, segundo os apelantes. O uso de imóvel para escoamento do esgoto municipal pode ser considerado como servidão administrativa, pois, nessa hipótese, não se efetiva a transferência da propriedade, configurando-se apenas um ônus especial ao bem. Sendo considerada servidão administrativa, embora os proprietários continuem com o domínio e a posse, cabível indenização se comprovado prejuízo decorrente da restrição de uso da propriedade. Nessas circunstâncias, não há como considerar a parte autora carecedora de ação por falta de interesse processual, pois necessita de tutela de utilidade jurídica. Sentença desconstituída. Deram parcial provimento ao apelo. Unânime. (Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul - Quarta Câmara Cível/ Apelação Cível Nº 70037997202/ Relator: Desembargador Alexandre Mussoi Moreira/ Julgado em 13.06.2012) (destacou-se).

Ementa: Apelação cível. Condomínio. Ação de indenização. Corte de grama. Servidão administrativa de passagem. Ônus do proprietário do imóvel. 1. A servidão administrativa constitui-se em restrição ao uso da propriedade, imposta pelo Poder Público ao particular (neste caso) com o objetivo de resguardar interesse da coletividade, regendo-se ou por acordo firmado entre as partes, ou por sentença judicial. 2. No caso dos autos, houve acerto amigável formalizado através de Escritura Pública, da qual se extrai que os proprietários foram indenizados pela PETROBRÁS pelos prejuízos (presentes e futuros) decorrentes da mencionada servidão, ocasião em que outorgaram plena e irrevogável quitação, declarando nada mais ter a reclamar "a qualquer título". 3. Como se não bastasse os termos da quitação outrora outorgada, os proprietários permaneceram utilizando a área para circulação (inclusive para trânsito de veículos), devendo, portanto, suportarem os ônus decorrentes de sua conservação. Apelo desprovido. (Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul - Décima Nona Câmara Cível/ Apelação Cível Nº 70046929196/ Relator: Desembargador Eugênio Facchini Neto/ Julgado em 27.03.2012) (grifou-se).

2. OBJETO

A servidão administrativa, no entendimento da maioria da doutrina, incide sobre bens imóveis, compartilhando desse entendimento Celso Antônio Bandeira de Melo (2013), Pestana (2008), Robertônio Pessoa (2013), dentre muitos outros. Há, todavia, aqueles que defendem a incidência da servidão administrativa não só sobre imóveis, como também sobre bens móveis e serviços. É o caso de Lucia Valle Figueiredo (p.201, 1995), Adilson de Abreu Dallari (1988) e MAZZA (2013).

Em que pese tal entendimento, comungamos com o posicionamento de CARVALHO FILHO (2015) de que as servidões, administrativa ou de direito privado, provém de um mesmo núcleo, com origem no direito privado e só posteriormente se estendendo ao Poder Público. No direito privado, é claro e expresso o entendimento de que a servidão incide sobre bens imóveis, não restando dúvida quanto ao objeto da servidão administrativa.

No que se refere à servidão incidir sobre bens pessoais, CARVALHO FILHO (p. 820, 2015) diverge desse entendimento, nos seguintes termos:

Por outro lado, parece-nos mais difícil ainda aceitar a servidão administrativa sobre serviços. Tornando a invocar o autor acima[1], é necessário diferenciar as servidões prediais das impropriamente denominadas servidões pessoais, as quais “não passam de vantagens proporcionadas a alguém” e dessa maneira, se caracterizam mais como direito de crédito, e não como direito real.

Outro ponto em que não há consenso é a afirmação de que a servidão incide sempre sobre uma propriedade privada, já que o instituto pressupõe a existência de uma relação jurídica entre dois sujeitos. Há quem sustente, como MAZZA (2013), que a servidão pode, em certas situações, onerar bens públicos, exemplificando com a afixação de placas com nome de ruas na fachada de bem público.

É de bom alvitre lembrar que, pelo princípio da hierarquia federativa, não pode o município instituir servidão administrativa sobre imóveis estaduais ou federais, bem como o Estado não pode instituir servidão administrativas sobre os imóveis da União. Todavia, o oposto pode ocorrer, ou seja, União instituir servidão sobre bens estaduais e municipais, e Estado instituir servidão sobre bens municipais, devendo, neste caso, sempre ser feito através de autorização legislativa, com base no art. 2º, § 2º do Decreto-lei nº 3.565/1941, que regulamenta o processo de desapropriação por utilidade pública e de instituição da servidão administrativa.

3. FUNDAMENTAÇÃO

A servidão administrativa é regida pelos princípios e por normas legais, assim como as demais formas de intervenção pública na propriedade privada, fundamentando-se na supremacia do interesse público sobre o privado, baseado, principalmente, na função social da propriedade, nos termos do art. 5º, XXII e 170, III da CRFB/88.

Segundo a doutrina majoritária, aplicam-se às servidões administrativas os princípios da perpetuidade, da indivisibilidade, do uso moderado e de outros que se condensam em torno do fluido interesse público.

Não há uma legislação específica, a servidão é regulamentada pelo Decreto-lei nº 3.565/1941, que regula o processo de desapropriação por utilidade pública, que em seu art. 40, também regula o procedimento administrativo para constituição da servidão nos seguintes termos: “o expropriante poderá constituir servidão, mediante indenização na forma da lei”.

4. CARACTERÍSTICAS

As principais características do instituto são:

1. a natureza jurídica de direito real;

2. incide sobre bem imóvel (entendimento de maioria da doutrina);

3. tem caráter de definitividade;

4. a regra é não indenizar, posto que não retira o domínio da propriedade de seu titular. Todavia, caso haja prejuízo, cabe indenização;

5. inexistência de autoexecutoriedade:  se constitui através de acordo ou de decisão judicial, (para alguns autores, também através da lei).

5. DISTINÇÃO ENTRE OS INSTITUTOS AFINS

É necessário que se estabeleça a distinção entre servidão administrativa e alguns institutos bastante parecidos, como a Servidão Civil de Direito Privado, as Limitações Administrativas de Direito Público e as Desapropriações.

A Servidão Civil de Direito privado ou servidão predial é o direito real de um prédio privado sobre outro, com a finalidade de serventia privada. Ao passo que, a servidão é ônus real público de uso pela Administração de um imóvel particular para realização de obras ou serviços para atender interesse da coletividade. Exemplo de servidão do direito privado ocorre nos casos de servidão de vista, de ventilação, de passagem (ou trânsito), na qual há sempre uma relação entre um prédio dominante, que terá alguma vantagem e um prédio serviente, que sofrerá alguma restrição. Já na servidão administrativa, como exemplo, cite-se a passagem de fiação elétrica por cima de uma propriedade, na qual haverá restrição na propriedade privada, em nome de um interesse maior que é a coletividade.

A limitação administrativa, outra forma de intervenção na propriedade privada, difere da servidão, pois, embora as duas sejam ônus público, enquanto esta incide sobre um imóvel determinado, podendo ensejar indenização, a limitação atinge a todos de forma generalizada e gratuita. Outra diferença entre os institutos é que a servidão atinge a propriedade, ao passo que a limitação dirige-se ao proprietário. Como exemplo de limitação, cite a limitação ao direito de não construir imóveis próximo a aeroportos com mais de 45 metros de altura ou 11(onze) andares, imposto pelo Poder Público ao particular. Já como exemplo de servidão, cite-se a obrigação de suportar a passagem de gasodutos por dentro de sua propriedade. Uma é obrigação de não fazer, a outra, é obrigação de suportar.

Discerne ainda a servidão administrativa da desapropriação. Instituto que retira a propriedade do particular com a finalidade de se executar uma obra ou um serviço público de interesse social ou para atender a coletividade. Difere da servidão administrativa porque, enquanto a servidão incide sobre a propriedade restringindo a sua utilização, a desapropriação retira o domínio da propriedade de seu titular, impedindo-o de utilizá-la, sendo, portanto, sempre indenizada. Já na servidão a indenização vai depender do grau de restrição suportado pela propriedade. Exemplo de desapropriação ocorre na construção de rodovias em terras particulares, das quais são retirados os domínios de seus legítimos titulares, os quais serão devidamente indenizados pelo Poder Público. Todavia, suponha-se que sobre essas mesmas terras ao invés de se construir uma estrada, fosse necessário construir oleodutos para atender aos interesses de uma comunidade. Nesse caso, estaria se diante de uma servidão administrativa, posto que, o particular conserva a propriedade, todavia, onera-se essa propriedade com o uso público, indenizando-se apenas os danos causados à propriedade.

6. FORMAS DE INSTITUIÇÃO

Não há consenso entre os doutrinadores sobre a forma de instituição da servidão administrativa. A doutrina majoritária defende que o instituto faz-se por acordo administrativo entre o Estado e o proprietário ou por sentença judicial, precedida sempre de ato declaratório da servidão, à semelhança do decreto de utilidade pública para desapropriação.

 No acaso de acordo entre as partes, ou seja, entre o Poder Público e o proprietário, após a declaração da necessidade pública de instituição da servidão, feita através de decreto do Chefe do Executivo, a propriedade poderá ser usada para o fim disposto no referido decreto. O acordo deverá ser celebrado por escritura pública com o fim de posterior registro do direito real.

Caso não haja um consenso entre as partes, a instituição da servidão dar-se-á através de decisão judicial. O Poder Público promoverá Ação de Constituição de Servidão contra o proprietário e eventuais possuidores, demonstrando a existência do decreto expropriante com a declaração de utilidade pública do imóvel. O procedimento observará o disposto no art. 40 do Decreto nº. 3.365/1941 e deverá ser proposta no foro de situação do imóvel.

Embora seja dever do Poder Público observar os requisitos legais, tanto no caso do acordo, com a promulgação do decreto expropriante e, respectivo registro público, como no caso de ingresso na via judicial, há casos em que o Poder Público, desconsidera todas as formalidades necessárias, e, simplesmente, “invade” a propriedade privada, segundo CARVALHO FILHO (P. 821, 2015), num manu militar, devendo, nesses casos, o particular entrar com uma ação indenizatória contra o Poder Público como forma de ressarcimento dos prejuízos suportados com a servidão.

Para DI PETRO (p. 153, 2011), a servidão administrativa pode ser instituída também através de lei:
Decorrem diretamente da lei, independendo a sua constituição de qualquer ato jurídico, unilateral ou bilateral. Exemplo: servidão sobre as margens dos rios navegáveis e servidão ao redor dos aeroportos; alguns autores consideram estas servidões como limitações à propriedade, por incidirem sobre imóveis indeterminados: consideramos como servidões, por haver a coisa dominante; no primeiro caso, o serviço público de policiamento das águas e, no segundo, o bem afetado à realização do serviço de navegação aérea.

MEIRELLES (p. 716 e 717, 2014) tem entendimento neste mesmo sentido em relação às faixas localizadas nas margens de rios e lagos, considerando-a uma forma de servidão ex lege:
Finalmente, merece menção a servidão administrativa das faixas marginais das águas públicas internas – rios e lagos -, denominadas terrenos reservados (Código de Águas, arts. 11, 12 e 14). É uma servidão pública ex lege, de caráter geral e de origem histórica remota (Lei Imperial 1.507, de de 26.9.1867), que se destinava à tração e sirga das embarcações fluviais do passado. Hoje remanesce como simples servidão administrativa de passagem para o policiamento das águas.

Segundo o autor, essa espécie de servidão não retira do autor  a propriedade de seu legítimo titular, nem lhe tolhe o normal utilização das terras e dos produtos do subsolo, vedando que sejam feitas construções que impeçam o trânsito de autoridade incumbidas de fazer o policiamento e fiscalização de rios e lagos.

CARVALHO FILHO (p. 822, 2015) não considera legítima a forma de instituição da servidão administrativa através da lei. Segundo entendimento do autor, a lei estabelece o direito de uso sobre propriedades indeterminadas, de forma geral, diferentemente da servidão que incide sobre um bem imóvel específico. Acrescenta:

Por outro lado, a lei não impõe tipicamente uma restrição, mas sim estabelece uma limitação genérica à propriedade,  razão porque entendemos que se trata de limitação administrativa, instituto que estudaremos adiante. Essas imposições legais, na verdade decorrem da necessidade de possibilitar que o Poder Público exerça seu poder de polícia. É o caso, por exemplo, dos terrenos reservados previstos no Código de Águas (Decreto nº. 24.643/1934), citado por HELY LOPES MEIRELLES, como forma de instituição de servidão ex vi legis, mas que incidindo sobre as faixas marginais de rios e lagos de todas as propriedades destinam-se, em última instância, ao exercício do poder de polícia com vista a fiscalização desses bens públicos.

Destarte, considera o autor, que este tipo de norma institui não a servidão administrativa, mas limitação administrativa genérica, assim como outros dispositivos normativos, como o Código de Águas Minerais (Decreto-lei nº. 7.841/1945); a servidão militar (Decreto-lei 3.4377/1941; a servidão para a proteção do patrimônio tombado (Decreto-lei nº. 25/1937, dentre outros.

7. DA NECESSIDADE DE REGISTRO

Outro ponto bastante controverso diz respeito à necessidade ou não de registro da servidão administrativa. DI PIETRO (2011) diferencia as servidões instituídas através de lei, as quais não necessitam de registro, porque o ônus real se constitui no momento em que a lei é promulgada ou, a posteriori, ante algum fato que ponha o imóvel na situação descrita na lei, propiciando a mesma publicidade do registro, das servidões instituídas através de acordo administrativo e sentença judicial, as quais são necessárias o registro de imóvel, por não alcançarem a mesma publicidade da lei, fazendo-se conhecida apenas das partes.

Para Hely Lopes Meirelles (2014), a Servidão Administrativa depende de registro imobiliário e só se efetiva com o registro competente para conhecimento e validade erga omnes, seja servidão civil ou administrativa. No mesmo sentido, CARVALHO FILHO (P. 822, 2015), nos seguintes termos:

Sendo a servidão administrativa um direito real em favor do Poder Público sobre a propriedade alheia, cabe inscrevê-la no Registro de Imóveis para produzir efeitos erga omnes. A Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015, de 31.12.1973) admitiu expressamente essa inscrição, referindo-se às servidões em geral (art. 167, I, item nº 6). A despeito da norma expressa da lei, há entendimento de que uma servidão de caráter permanente confere direito à proteção possessória, mesmo que não esteja formalizada pelo respectivo título, porque é considerada servidão aparente.29 A posição, entretanto, desborda do sentido legal e torna inócuo o dispositivo da lei de registros sobre a inscrição das servidões, além de constituir perigoso precedente contra o princípio da segurança das relações jurídicas. No caso de o Estado instituir servidão, terá que formalizar, por acordo ou por sentença, o direito real, cabendo-lhe a obrigação de inscrevê-la no Registro de Imóveis para assegurar o conhecimento do fato a terceiros interessados. Esse é o efeito erga omnes que decorre do registro.

Segundo MAZZA (p. 255, 2013), decorrente do interesse público sobre o privado, a servidão, em regra, independe de registro para produzir seus efeitos regulares, pois sua eficácia resulta diretamente do ato de instituição.

O art. 168, I, ´f´, da Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/73)  impõe inscrição para as “servidões em geral”, abrangendo, obviamente, as civis e as administrativas, aparentes ou não”. Destarte, a servidão administrativa, “como todo ônus real” só se efetiva com a inscrição no Registro de Imóveis competente, para conhecimento e validade erga omnes.

Nesta mesma linha, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem inúmeros julgados, in verbis:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE. AÇÃO DE CONSTITUIÇÃO DE SERVIDÃO E INDENIZAÇÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA. PROPRIETÁRIO E POSSUIDOR.

1. Tendo a presente demanda dois escopos básicos - quais sejam, constituir a servidão e indenizar a limitação à propriedade daí advinda -, devem figurar no pólo passivo tanto os proprietários da área na qual se pretende implantar a limitação, como também os possuidores legítimos do terreno.

2. Isto porque a instituição da servidão administrativa se perfectibiliza com o registro da limitação na matrícula do imóvel - na forma dos arts. 167, inc. I, item 6, da Lei n. 6.015/73, 1.378 e 1.379 do Código Civil vigente, e 695 e 698 do Código Civil revogado -, fato que atrai a necessidade de participação dos proprietários do bem no feito.( REsp 953910 / BA

Existem ainda autores que defendem que somente as servidões não aparentes é que devem ter o respectivo registro no cartório competente, já que as servidões aparentes não necessitam do registro imobiliário, posto que visíveis a olho nu e de fácil observação por qualquer interessado. Neste sentido, decisão STJ – Superior Tribunal de Justiça:

RECURSO ESPECIAL 2007/0116543-3 – Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - T2 - SEGUNDA TURMA - DJe 10/09/2009).

Convém, ainda, observar a questão de ser necessário o registro apenas para servidões não aparentes daquelas que forem constituídas sob a égide da Lei nº 3.071/16 (Código Civil- 1916), segundo extinto artigo 697.

Ainda indo ao encontro da melhor doutrina e jurisprudência as servidões aparentes não necessitam de registro imobiliário, uma vez que visíveis a olho nu e são de fáceis constatações, tais como, locais aonde existe linhas de transmissão de energia, passem cabos ou tubulações, entre outros.

Ademais em caso de energia elétrica as áreas denominadas com faixas de segurança, também são protegidas pelos institutos da servidão administrativa, uma vez que estão no limite das servidões e podem vir a ocasionar riscos de acidentes.

8. INDENIZAÇÃO

Para os autores como DI PIETRO (2011) que defendem que a servidão pode ser instituída também através de lei, não é cabível indenização quando a servidão decorre diretamente da lei, posto que o sacrifício é imposto a toda uma coletividade, ou seja, toda a coletividade terá de suportar o ônus imposto pelo Poder Público.

Quando a servidão se der em virtude de acordo administrativo ou sentença judicial, a regra é não haver indenização e, caso haja, será feita consoante prejuízo suportado pelo proprietário em face da ocupação de sua propriedade, não se podendo falar em percentual fixo em razão do bem sobre o qual incide a servidão ou em indenização no valor do imóvel. Se a servidão ocasiona intervenção apenas em parte da propriedade, não ocasionando a perda do domínio, não há que se falar em indenização no valor do imóvel, mas apenas no valor correspondente ao eventual prejuízo suportado pelo titular. Cabe ressaltar, que o ônus da prova de prejuízo é do titular. Não sendo demonstrado o prejuízo, não haverá indenização.

Nessa linha de entendimento, tem-se a lição de Helly Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 15ª edição, pág. 524) que defende que a indenização da servidão deve ser feita em correspondência com o prejuízo causado ao imóvel. Não há fundamento algum para o estabelecimento de um percentual fixo sobre o valor do bem serviente, como pretendem alguns julgados. A indenização há que corresponder ao efetivo prejuízo causado ao imóvel, segundo a sua normal destinação. Caso a servidão não prejudique a destinação do bem nada há que se falar em indenização; se o prejudicar, o pagamento deverá corresponder ao efetivo prejuízo.

Há casos em que será necessário transformar a servidão em desapropriação, tendo em vista a inutilização da propriedade para o fim a qual se destinava. Neste caso, a indenização será calculada com base no valor total da propriedade.

Existe ainda a possibilidade de haver uma espécie de desapropriação indireta, que ocorre quando o Estado intervém na propriedade privada, impedindo o proprietário de desempenhar atividade econômica ou construir no imóvel, desta forma inutilizando-o do ponto de vista econômico para o proprietário. O Estado acaba por desapropriar informalmente o imóvel para não se ver compelido a pagar o justo preço pela desapropriação. Cabe ao proprietário, neste caso, recorrer às vias judiciais pleiteando a cabível indenização. Nessa esteira, temos o entendimento de CARVALHO FILHO (p. 824, 2014), apud LUCIA VALLE FIGUEIREDO:

Há casos, porém, em que a servidão administrativa simula verdadeira desapropriação, porque interdita o uso, pelo proprietário, do bem gravado com a servidão. Correta nesse caso se afigura a advertência de LUCIA VALLE FIGUEIREDO, no sentido de que, “se a servidão aniquila a propriedade em termos de sua utilização pelo proprietário, estaremos diante de típico caso de desapropriação”.34 Se tal ocorrer, não há dúvida de que o Poder Público deve proceder à efetiva desapropriação do bem e indenizar amplamente o proprietário. Nesse sentido já se têm manifestado os Tribunais em várias decisões sobre o tema.

Neste sentido, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA. DANOS MATERIAIS COMPROVADOS ANTE A DIMINUIÇÃO DA PROPRIEDADE DO AUTOR. ELEMENTOS DE CONVICÇÃO QUANTO AOS ALEGADOS PREJUÍZOS. JUROS COMPENSATÓRIOS FIXADOS EM 6% AO ANO DURANTE O PERÍODO DA VIGÊNCIA DA MP 1.577/97 E DE 12% PARA O RESTANTE DO PERÍODO INDENIZATÓRIO. JUROS DE MORA QUE DEVEM INCIDIR A PARTIR DE 1º DE JANEIRO DO EXERCÍCIO SEGUINTE AO QUE O PAGAMENTO DEVERIA TER SIDO FEITO. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E DESTA CORTE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS REDUZIDOS AO PATAMAR DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR DA INDENIZAÇÃO. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CONHECIDOS E PROVIDOS EM PARTE. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. FIXAÇÃO. LAUDO PERICIAL. JUSTO VALOR. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. JUROS COMPENSATÓRIOS. MP Nº 1.577/97. ART 6º. ADIN Nº 2.332-2. REDUÇÃO DO PERCENTUAL DE 12% (DOZE POR CENTO) PARA 6% (SEIS POR CENTO) AO ANO NO PERÍODO COMPREENDIDO ENTRE A IMISSÃO NA POSSE E A PUBLICAÇÃO DA DECISÃO PROFERIDA NA REFERIDA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JUROS MORATÓRIOS. PERCENTUAL DE 6% (SEIS POR CENTO) AO ANO. DIES A QUO. ART. 15-B AO DL 3.365, DE 1941, INTRODUZIDO PELA MP Nº 1.577/97. 1º DE JANEIRO DO EXERCÍCIO SEGUINTE ÀQUELE EM QUE O PAGAMENTO DEVERIA SER FEITO. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E PROVIDA PARCIALMENTE (RN , 2ª Câmara Cível do TJRN, Rel. Des. Aderson Silvino, j. 14.10.10). PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. INDENIZAÇÃO PELA CESSAÇÃO DE EXPLORAÇÃO MINERAL. EMPRESA QUE, AO TEMPO DO APOSSAMENTO, JÁ NÃO POSSUÍA O LICENCIAMENTO NECESSÁRIO À CONTINUIDADE DAS ATIVIDADES DE EXTRAÇÃO. INVIABILIDADE. JUROS MORATÓRIOS. TERMO INICIAL. JUROS COMPENSATÓRIOS. TAXA. MP 1.577/97. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MP 2.109-53/00. 1. À época em que ocorreu o apossamento (TJ-RN, Relator: Des. Expedito Ferreira, Data de Julgamento: 20/10/2011, 1ª Câmara Cível)

Todavia, a regra é não indenizar. Como, por exemplo, no caso de afixação de placas com o nome de rua na fachada de um imóvel o qual não sofrerá qualquer prejuízo patrimonial em decorrência da servidão.

É entendimento consolidado na jurisprudência, que além dos juros legais, a indenização, na servidão administrativa, inclui juros compensatórios, à semelhança da indenização, quando a Administração tome posse da área antes de pagar o preço justo. Albuquerque (1987) cita acórdãos proferidos em caso de servidão de energia elétrica, fixando em 12% ao ano os juros compensatórios com base na Súmula nº 164 do STF: Ac. Nº 71.527-SPOTFR; Ac. Nº 88.947-TRF; Ac. Nº 74.209-SP-TRF; Ac. Nº 43.988-TJSP. Em sentido contrário, Ac. Nº 36.869-RJ-TRF, Ac. Nº 22.273-TJ-SC e Ac. Nº 68.944-TRF.

9. EXTINÇÃO

A princípio, a servidão administrativa é perpétua, ou seja, deve perdurar enquanto permanecer o interesse do Poder Público sobre a propriedade com o fim que justificou a incidência do instituto.

Podem ocorrer, todavia, fatos ensejadores da extinção da servidão, como a perda da coisa gravada. Desaparecendo a propriedade ou bem gravado, extingue-se a servidão naturalmente por falta do objeto. É o que ocorre, por exemplo, com um imóvel serviente em que passavam oleodutos que se ver repentinamente totalmente destruída pelo fogo. Outra forma de extinção ocorre pela falta de interesse público em utilizar parte do domínio da propriedade privada, uma vez que já não existe o interesse que havia justificado a instituição da servidão. Neste caso, a extinção se dar por via natural por falta de objeto. E, um terceiro caso, pela incorporação do imóvel ao domínio público. Embora a servidão restrinja apenas parte do domínio do bem alheio, casos há em que se torna necessária a desapropriação do referido imóvel e, desta forma, a servidão é extinta, posto que o imóvel é incorporado ao patrimônio do Poder Público, desfazendo a relação bilateral, requisito da servidão. Observa-se a extinção do direito real, posto que, é impossível se instituir servidão sobre seus próprios bens.

Diferentemente da extinção, o direito de extensão pode ocorrer quando a servidão praticamente inutiliza a propriedade tornando-a imprestável ou quando o imóvel limítrofe se torna extremamente desvalorizado em virtude do ônus imposto ao imóvel serviente. Ocorre, por exemplo, quando o Poder Público institui servidão sobre determinado imóvel restringindo seu uso por parte do titular a uma pequena parcela do mesmo. O valor econômico do imóvel reduz drasticamente ou, em muitos casos, tornam-se totalmente sem valor.

Neste caso, o proprietário pode exigir que, na transferência do imóvel parcialmente desapropriado, seja incluída a fração restante, que se tornou inútil ou de difícil aproveitamento. Haverá uma desapropriação da parte restante do bem, por haver ficado inutilizado ou de difícil aproveitamento,  em virtude da expropriação inicialmente levada a efeito.

10.  CONCLUSÃO

Tendo como fundamento a supremacia do interesse público sobre o privado, a servidão administrativa constitui uma relação bilateral na qual o Poder Público impõe ao particular restrição ao uso da propriedade privada necessária para atender a um interesse maior: o interesse público.

O assunto é bastante complexo e, embora não haja consenso, em alguns pontos, nem entre a doutrina e nem entre as próprias decisões das Cortes judiciais, como por exemplo, no que se refere às formas de instituição, incidência e indenização, o instituto é de grande importância na efetividade da função do Estado como garantidor do interesse público.

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PESTANA, Márcio. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. Rio de Janeiro. Elsevier, 2008. Pág. 458 a 461

ROSA, Márcio Fernando Elias. DIREITO ADMINISTRATIVO. Editora Saraiva. 3ª. Ed., São Paulo, 2002. Pág 148 e 149

[1] CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA, com apoio na melhor doutrina, como a de CLÓVIS BEVILÁQUA,MAZEAUD E MAZEAUD, MARTY E RAYNAUD (ob. e loc. cit.). 

Por Luzinete Lima Silva Muniz Barros

Advogada, Professora, Coordenadora de Licitações e Contratos, Presidente de Comissão de Licitaçaõ e Pregoeira. Especialista em Direito Processual, Seguridade Social e Gestão Pública (em andamento) e Doutoranda em Direito.